Tiedonantaja: Väki, valta ja virasto

Tiedonantaja: Väki, valta ja virasto 6.6.2014
Voima: Kati Pietarinen: Viis oikeudenmukaisuudesta 9.6.2014
Jussi Förbom: Tilapäinen oikeustaju – katkelma kirjasta Väki, valta ja virasto


Toukokuun lopullajulkistettiin Jussi Förbomin uusi suomalaista turvapaikkapolitiikkaa ruotiva kirja Väki, valta ja virasto – Maahanmuuttovirasto ja suomalainen turvapaikkapolitiikka. Kirjassa Förbom pyrkii selvittämään sitä, minkälainen asema ja rooli Maahanmuuttovirastolla eli Migrillä on siinä kokonaisuudessa, missä turvapaikkapoliittista agendaa rakennetaan.

Förbomin mukaan kirja piti kirjoittaa, koska kyseessä on hyvin suurta tonttia hallinnoiva keskusvirasto, joka jo pelkästään oman kokonsa ja asemansa vuoksi tulee herkästi kuulluksi valtionhallinnossa ja politiikassa. Virasto soveltaa käytännössä niitä lakeja ja säännöksiä, joita hallitus sisäministeriön valmistelemana esittää ja jotka eduskunta säätää.

Migriä kuullaan lainvalmistelun jokaisessa vaiheessa ja sen näkemyksiä pidetään arvossa. Sen vaikuttamiskeinot eivät kuitenkaan aina kestä päivänvaloa.

– On vahvoja väitteitä siitä, että Migrin korkea johto on myös hyvin proaktiivisesti pyrkinyt vaikuttamaan oman näkemyksensä esille saamiseen poliittisessa päätöksenteossa jopa näiden normaalien tai asianmukaisten kanavien ohi, Förbom sanoi.

Migri on Förbomin mukaan vetänyt johdonmukaisesti hyvin omintakeista linjaa, joka usein on ollut tiukempi kuin mitä itse lakiesitykseen on kirjattu, vaikka virasto on ollut edustettuna lakiesitystä valmistelleessa työryhmässä.

Sisäministeriön hallitusneuvos Annikki Vanamo-Alhon mukaan lainvalmistelussa ei kuitenkaan ole moitittavaa, vaan se tapahtuu normaalilla tavalla eikä kukaan toimijoista pysty prosessissa sanelemaan. Vanamo-Alhon mukaan Suomen turvapaikkapolitiikka on ”esimerkiksi kelpaavaa”.

Lainsäädännön eroosio

Förbomin mukaan on selviä merkkejä siitä, että kun Migri tulkitsee tiettyä lakipykälää usein hyvin tiukasti, niin myöhemmin lakia muutettaessa voi muutoksen suunta herkästi löytyä siitä näkemyksestä, joka viraston käytännön myötä on muodostunut.

– Lakia on siis muutettu vastaamaan paremmin Migrin tekemää käytännön tulkintaa aiemmasta lakipykälästä, Förbom tarkensi. – Ja kun tätä tapahtuu riittävän monta kertaa, käy lopulta mahdottomaksi säätää lakipykälää, joka ei noudattelisi sitä tiukkaa ylätason tulkintaa alkuperäisestä laista.

Näkemys siitä, millaista ulkomaalaiseen kohdistuvaa lainsäädännöllistä kontrollia, hallintaa ja määrittelyä voidaan tehdä, hilautuu näin tiettyyn suuntaan. Förbom kutsuu tätä kirjassaan eroosioksi.

– Vuorenrinteeseen tulee mahdottomaksi istuttaa tietynlaista kasvillisuutta, kun siitä on ihmisen toiminnan seurauksena tietynlainen maakerros kokonaan huuhtoutunut pois, hän vertasi.

– Tätä tapahtuu lainsäädännössä ja tämä lopulta muotoilee näkemystämme siitä, minkälainen turvapaikkapolitiikka on kestävää ja millaista sen pitää olla.

Lapsesta tullut turvallisuusuhka

Lastensuojelun Keskusliiton erityisasiantuntija Taina Martiskainen on huomannut, kuinka kymmenen vuotta sitten vaikuttamistyössä oli paljon hempompi nostaa esille lapsen asemaa ja oikeuksia.

– Nykyään lapsi kuitenkin nähdään maahantulon välineenä ja ylipäätään muuttoliike käsitetään pelkästään turvallisuusuhaksi vailla sen kummempia perusteluja, Martiskainen sanoi.

– Kriisialueilta lähtevistä, yksin suojaa hakevista lapsista, on tullut valtioille turvallisuusuhka.

Martiskainen muistutti, että lapsen oikeuksien pitäisi olla määrääviä, vaikka usein puhutaankin vain huomioon ottamisesta.

Moni turvapaikkapolitiikkaa kiristävä lakimuutos on tehty niin sanotun ankkurilapsi-ilmiön estämiseksi – ”maahanmuuton väline” on Förbomin mukaan vain salonkikelpoisempi termi. Perheenyhdistämishakemusten jättö on tehty todella vaikeaksi, eikä myönteisiä päätöksiä juuri tehdä. Viime vuonna vain yksi lapsi sai perheensä Suomeen.

Puheet ”ankkurilapsista” ja siitä, kuinka vanhemmat lapsen avulla pääsevät helpomman elämän perässä Suomeen, ovat asenteellisia ja harhaanjohtavia. Kaikki yksin Suomeen tulleet lapset ovat kriisialueilta, joilta lähteminen on kaikkea muuta kuin helppoa. Hyvin epätodennäköistä myös on, että lapsensa turvaan lähettävällä perheellä olisi juuri mitään tietoa Suomessa odottavasta helposta elämästä – vanhempia ajaa vain halu saada edes joku lapsista turvaan.

______________________________________

Voima: Kati Pietarinen: Viis oikeudenmukaisuudesta 9.6.2014

Maahanmuuttovirasto haluaa pitää Suomesta oleskeluluvan saavien henkilöiden määrä minimissä, Jussi Förbom kertoo kirjassaan Väki, valta ja virasto.

Harvan hallintoviranomaisen päätöksentekoprosessi ja päätökset vaikuttavat yhtä vahvasti yksilön henkeen, elämään ja oikeuksiin kuin Maahanmuuttoviraston eli Migrin turvapaikka- ja perheenyhdistämispäätökset.

Väärin perustein tehty kielteinen päätös voi viedä hengen, jos ihminen palautetaan maahan, jossa hän ei olekaan turvassa. Se voi johtaa vankeuteen ja kidutukseen, sodan keskelle paluuseen.

Viraston tekemän väärä tulkinta ihmisen kertomasta voi johtaa myös siihen, että ihminen palautetaan hänelle täysin tuntemattomaan väärään maahan. Näin on myös Euroopasta palautetuille todella käynyt.

Väärin tulkittujen teknisten yksityiskohtien, kuten tieteellisesti kyseenalaisen murretestin pohjalta tehty päätös voi johtaa siihen, että turvaa tarvitseva saakin Suomesta vain tilapäisen oleskeluluvan.

Oleskelulupa ei kuitenkaan anna mahdollisuutta elää Suomessa turvallista, normaalia elämää, koska se ei sisällä oikeutta sosiaaliturvaan, koulutukseen tai perheenyhdistämiseen.

Siksi on ensiarvoisen tärkeää, että viraston työskentelytapoja, päätöksentekoa ja soveltamisohjeita ruoditaan. Päätöksiä viime kädessä tekevät ihmiset ovat kasvottomia ja nimettömiä, eivätkä soveltamiskäytäntöjä linjaavat päällikötkään ole valtakunnanjulkkiksia.

Heidän työnsä käsittely julkisuudessa on olennaista, jotta työntekijöiden tietoisuus omasta vallasta ja vastuusta ei hukkuisi arkirutiinien taakse – mutta myös sen selvittämiseksi, millaiset pyrkimykset työtä ohjaavat.

Toimittaja Jussi Förbom kertoo tuoreen teoksensa Väki, valta ja virasto esipuheessa tutkivansa sitä, millainen valta-asema maahanmuuttovirastolla on ja miten se on sen saavuttanut.

Käytännössä kirja erittelee yksityiskohtaisesti vuodesta 2009 lähtien tehtyjä maahanmuuttopolitiikan tiukennuksia teknisellä ja hallinnollisjuridisella tasolla, eri asiantuntijatahojen niistä esittämiä lausuntoja sekä niistä käytyä julkista keskustelua.

Vähemmilläkin pykälillä, momenteilla ja hallintodokumenttien referaateilla olisi saanut läpi kirjan keskeisimmän teesin.

Kirja väittää, että Migri ei vain tee yksittäishenkilöiden tapauksista ja lain soveltamisesta teknisiä päätöksiä, jotka voivat olla paremmin tai huonommin perusteltuja, vaan että Migri toteuttaa toiminnassaan tietoista omaa politiikkaansa.

Tämä oma politiikka näkyy Migrin erittäin tiukoissa turvapaikka- ja perheenyhdistämispäätöksissä. Förbomin mukaan Migrin päämääränä on pitää Suomesta oleskeluluvan saavien henkilöiden määrä minimissä, ei niinkään tehdä päätöksiä mahdollisimman oikeudenmukaisesti.

Kirjassa käydään yksityiskohtaisesti läpi erilaisia päätöskäytäntöön liittyviä esimerkkejä näkökulman perustelemiseksi.

Ainakin yhdessä tapauksessa Migrin linja on viime vuosina ollut niin tiukka, että se on myös KHO:ssa todettu lainvastaiseksi.

Migri on kieltäytynyt myöntämästä minkäänlaisia oleskelulupia sellaisille henkilöille, jotka ovat saaneet kielteisen turvapaikkapäätöksen, mutta joiden palauttaminen kotimaahan on mahdotonta, vaikka ulkomaalaislaissa on oma pykälänsä juuri näille ihmisille myönnettäviä tilapäisiä oleskelulupia varten.

Kirja osoittaa oivallisella tavalla, miten Migri käyttää sille suotua asiantuntijavaltaa. Viraston edustajilta pyydetään kommentteja aina, kun ulkomaalaislakia muutetaan. Teoriassa viraston tehtävänä on kommentoida sitä, miten lakimuutos vaikuttaa lain soveltamiseen ja sovellettavuuteen.

Förbom esittelee Migrin lausuntoja ja muistioita, joista käy selväksi, mikä on ollut viraston päämäärä 2000-luvulla käytännössä: humanitaarisen maahanmuuton minimointi ja siirtolaisten oikeuksien rajaaminen sekä tulijoiden tulvalla pelottelu.

Nimettömän haastateltavan mukaan viraston edustajat myös lobbaavat lainsäätäjiä politiikan tiukentamiseksi.

Tiukennuspolitiikan – tai ylipäänsä minkäänlaisen politiikan – ajaminen ei ole viraston tehtävä. Tätä vallan kolmijakoon liittyvää perusfaktaa painottaa Migrin ylijohtajaksi viime kesänä noussut Jaana Vuorio sisäasianministeriön nettisivujen haastattelussa: Migri ei ota siihen kantaa, pitäisikö ulkomaalais- tai kansalaisuuslakia muuttaa lievempään tai tiukempaan suuntaan. Sen tehtävä on vain toteuttaa poliitikoiden valitsemaa linjaa.

Käytännössä Migri on kuitenkin ainakin aiemman johtajansa Jorma Vuorion kaudella vahvasti liputtanut tiukennusten puolesta. Suomen maahanmuuttopolitiikan toteuttamisesta vastaava virasto siis käytännössä myös tekee Suomen maahanmuuttopolitiikkaa.

Lisäksi Förbom puhuu eroosiosta: jos virasto ottaa tiukan tulkinnan tiettyyn aiheeseen ja oikeus toteaa tulkinnan liian tiukaksi, on käynyt niin, että ryhdytään lainsäädännön tiukentamiseen, jotta viraston tiukka linja voidaan pitää yllä.

Förbom osoittaa, että Migrin viesti myös menee läpi: useat vuosien 2009–2013 aikana tehdyt ja suunnitellut tiukennukset ulkomaalais- ja kansalaisuuslakiin sekä toisaalta sellaisten lakihankkeiden peruuntuminen, jotka olisivat vahvistaneet siirtolaisten oikeuksia – perustuvat vahvasti Migrin edustajien esityksiin.

Förbomin tulkinta ei tule maahanmuuttopolitiikkaa tuntevalle yllätyksenä.

Migrin vaikuttamisessa kyse ei sinänsä ole niinkään salaisesta kabinettilobbauksesta, vaan siitä, että viraston viralliset muistiot ja lausunnot läpäisee samanlainen humanitaarisen maahanmuuton uhkakuviin ja siksi tiukennusvaatimuksiin liittävä argumentointi, mitä Migrin entinen ylijohtaja Jorma Vuorio on esittänyt myös julkisuudessa.

Hämmentävää on se, miten edes ihmisoikeuspuolella ei ole tajuttu suoraan tarttua Jorma Vuorion vallan kolmijakoperiaatteen vastaiseen vallankäyttöön.

Kirjan loppumetreillä Jussi Förbom kuvaa Jorma Vuoriota suomalaisen turvapaikkapolitiikan kummisedäksi. Vuoriota on myös haastateltu kirjaan, mutta haastattelu valitettavasti pyörii vain hallinnollisissa kysymyksissä.

Kirjassa unohtuukin harmillisesti se, ettei mikään virasto voi käyttää valtaa, eikä viraston poliittinen linja ole jotain, jota Migrin punatiilinen rakennus erittää.

Politiikan päättävät ihmiset viraston sisällä, ja vain ihmiset voivat käyttää valtaa. Virkamiesvaltaa tutkivan journalismin keskeinen tehtävä onkin tuoda esille niiden ihmisten kasvot, jotka valtaa käyttävät.

Siksi olisi ollut erittäin kiinnostavaa kuulla, kuka Jorma Vuorio on miehiään, ja mikä hänen tarinansa on. Tähän kirja ei kuitenkaan vastaa.

Erityisen kiinnostavaksi miehen tekee se, että sisäministeri Päivi Räsänen nosti viime vuonna Jorma Vuorion sisäasianministeriön maahanmuutto-osaston päälliköksi, eli kuten Förbom asian kuvailee, maahanmuuttopoliittisen lainvalmistelun avaimet ovat nyt hänen kädessään.

Förbom kirjoittaa yksityiskohtaisesti ja tarkasti tärkeistä mutta vaikeista ja ennen kaikkea äärettömän teknisistä aiheista. Vahvimmillaan hän on kirjan loppupuolen media-analyysissaan.

Kankeasta hallinnollisjuridisesta maailmasta on vaikea saada aikaiseksi kiinnostavaa tekstiä. Yleensä konkreettiset esimerkit sekä paikkojen ja henkilöiden kuvailu ovat ne elementit, joiden ansiosta teknisiä aiheita ymmärtää – ja joiden ansiosta lukija ylipäänsä pysyy hereillä.

Vaikka Förbom korostaa kirjoittavansa ihmisoikeusnäkökulmasta, hänen kirjastaan tila, ihmiset ja todellisuus puuttuvat lähes kokonaan. Tekstissä kuljetaan vain papereissa: on pykälää, momenttia, direktiiviä, hallituksen esitystä, perustelua, kuulemista, tiedotetta, muutosehdotusta, vastinetta, lausuntoa, päätöstä ja selontekoa.

Siksi Väki, valta ja virasto on ennen kaikkea selvitys, selonteko tai raportti – ei journalismia tai tietokirjallisuutta. Se on harmi.

Förbom on syvällä sisällä aiheessaan, mikä on toki hienoa. Se, että harva muu on yhtä sisällä, näyttää jääneen huomaamatta sekä kirjoittajalta että kustannustoimittajalta.

Kirjassa käytettäviä lukuisia juridisia ja hallinnollisia käsitteitä ja ilmiöitä – esimerkiksi sitä, mitä tarkoittaa kansainvälinen suojelu tai maatieto – ei selitetä auki, ja turvapaikkaprosessin kulkukin esitellään vasta kirjan puolivälissä ikään kuin sivumennen, vaikka se on koko kirjan aihe.

Se kenelle kirja onkin suunnattu, on mysteeri. Hommaforumin juridiikkaklubin illanviettoihin, kenties? Lukija ilmeisesti ainakin oletetaan sellaiseksi maahanmuuttopolitiikkabändäriksi, että pitkäpiimäisinkään juridinen analyysi ei saa luovuttamaan.

Toisaalta kirjassa tuskin kerrotaan sellaista, mikä olisi alaa työkseen seuraavalle todella uutta.

Kirja ruotii maahanmuuttovirastoa, mutta tuntuu siltä, ettei Förbom ole koskaan käynyt viraston sisällä.

Förbomin haastateltava puhuu ohimennen siitä, että virastossa on vanhaa poliisitaustaista polvea, jolla on erilainen asenne maahanmuuttoon kuin nuoremmalla, neutraalisti työtään suorittavalla porukalla – mutta sen enempää viraston sisäisestä maailmasta ei saa selvää.

Edes sitä kirja ei kerro, miten suuresta virastosta on kyse, tai millaista koulutusta ja työtaustaa vaikkapa ihmisoikeuksiin liittyen siellä työskenteleviltä vaaditaan.

Virastoa ei myöskään esitellä turvapaikanhakijoiden näkökulmasta – heitä ei ole Förbomin haastateltavien joukossa yhtäkään. On hämmentävää, että myös ihmisoikeusnäkökulmasta kirjoittava unohtaa ne ihmiset, joiden asioita lopulta ajaa.

Kirjan lopettaa essee, joka yhdistää suomalaisen politiikan EU-tasoon. Se alkaa yhtä kankean byrokraattisesti kuin muukin kirja, mutta lopulta taipuu ihan toimivaksi kuvaukseksi siitä, miten meidänkin politiikkamme on Välimeren haaksirikkojen taustalla.

Ihan viimeisissä kappaleissa teksti muuttuu vaivihkaa runollisen kauniiksi, ja Förbom osoittaa pystyvänsä kirjoittamaan myös sellaista elävää ja kuvailevaa kieltä, jota mielellään lukee.

On harmi, että tällainen ääni löytyy vasta viimeisellä sivulla.

Jussi Förbom: Väki, valta ja virasto. Into, 2014. 304 s. Kolme tähteä.

Kirjoittaja on siirtolaisuuteen erikoistunut vapaa toimittaja.